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親歷中國在聯合國影響力的不斷提升
來源:《黨史博覽》2017年第1期  作者:萬經章  點擊次數:1480
親歷中國在聯合國影響力的不斷提升

 

 2017年是中國恢復在聯合國合法席位46周年。聯合國是在第二次世界大戰后誕生的全世界規模最大、最具權威性的政府間國際組織,現有193個會員國,其活動范圍涉及當今世界和平、安全、發展、人權、裁軍、維和、反恐等所有人們關注的問題。中國和聯合國是什么關系?中國在聯合國的地位又是如何呢?人們對這些問題可能并不是很清楚。

 

■中國與聯合國關系的演變■

作為第二次世界大戰的戰勝國,中國是聯合國的創始國之一,而且還是聯合國的最高權力機構安全理事會的五個常任理事國之一。中共元老董必武就是當年出席聯合國成立大會的中國代表團成員之一,有董老親筆簽字的聯合國憲章影印件目前就陳列在聯合國來訪者大廳的顯著位置。

無疑,雄踞東亞、幅員遼闊且人口穩居世界第一位的中國在聯合國占有十分重要的地位。然而,世人可能并不清楚,中國在多邊國際領域的重要地位并不是從一開始就顯而易見的。從1949年到1971年長達22年的歲月里,中國在聯合國的代表席位一直為臺灣當局所霸占,在國際事務上唯美國馬首是瞻的臺灣當局在幾乎所有重大國際問題上都與美國亦步亦趨。

19711025日,經過長達22年的不懈努力和博弈,第26屆聯合國大會以壓倒性多數通過了具有劃時代意義的2758號決議,決定“恢復中華人民共和國的一切權利,承認她的政府的代表為中國在聯合國組織的唯一合法代表并立即把蔣介石的代表從它在聯合國組織及其所屬一切機構中所非法占據的席位上驅逐出去”。此后,新中國代表在聯合國正式閃亮登場,歷史翻開了新的一頁,中國在國際多邊事務中的地位和作用才逐步為世人所認識。

當然,中國在聯合國地位的提升也不是一蹴而就的,這也有一個過程。從195011月中國特派代表伍修權在聯合國對美國侵略罪行的控訴,到197111月中國代表團團長喬冠華在聯合國大會上的仰天大笑;從1974年鄧小平在紐約出席第六屆聯合國特別大會,莊嚴宣布中國永遠不稱霸,不做超級大國,到后來歷屆中國領導人對聯合國的訪問;從中國代表在安理會威脅使用否決權到偶爾“露崢嶸”,敢于在關鍵時刻依據《聯合國憲章》賦予的權利在安理會投下具有決定意義的一票,中國外交可以說是日臻成熟,對聯合國事務的參與越來越深入,在聯合國事務中越來越給力。特別是自改革開放以來,中國的綜合國力不斷提升,在以聯合國為中心的多邊領域的外交中取得了令人刮目相看的成就。中國作為一個公正無私的、負責任的、愛好和平的大國形象越來越顯現出來。中國在聯合國多邊事務中的影響力與日俱增,地位也越來越重要。20159月,中國國家主席習近平對聯合國的正式訪問和在聯合國大會上的發言,標志著中國正在大踏步地登上以聯合國為中心的國際舞臺,開創了中國參與并逐步引領國際潮流的新時代。

20世紀80年代到本世紀初,筆者先后在外交部、常駐聯合國代表團和聯合國總部秘書處工作近20年,見證了中國在聯合國地位和影響力的不斷提升。

 

■中國在安理會威脅使用否決權的威懾效應■

筆者親自參與的一個典型案例是1992年關于利比亞問題的安理會磋商。那時,美、英、法三國一口咬定利比亞卡扎菲政府策劃并實施了1988年發生在英國洛克比的空難和法航爆炸案,為此大力推動在安理會通過決議,對利比亞實施嚴厲的懲罰性制裁。當時美、英、法并未拿出令人信服的證據,有1/3的安理會成員認為美、英、法對利比亞的指控還不足以構成對利比亞實施制裁的合法依據,安理會內部不同意見頻現。中國時任常駐聯合國代表是李道豫大使,筆者是參贊。從維護國際法權威、主持公道和正義出發,我們堅決反對國際恐怖主義行徑,但不贊成安理會倉促通過美、英、法起草的決議草案,并在非正式磋商中對決議草案提出了不少修正意見。其間,安理會舉行的多輪非正式全體磋商一直不能取得一致意見,由五個常任理事國的大使和參贊參加的五國小范圍核心磋商也難以達成共識。

由于安理會內部分歧嚴重,美、英、法對利比亞的指控缺乏堅實的法理依據,我們據此向國內建議,如果提案國不接受我們的修正意見,在證據不足的情況下強行推動安理會表決包含制裁內容的決議草案,中國可投反對票。這個建議獲得國內批準,外交部稱之為一次重大的外交行動。中國反對決議草案的風聲一出,西方三國傻了眼。以美國常駐代表皮克林為首的提案國代表幾次主動約見李大使,幾乎是用請求的口吻要求李大使重新考慮中國的投票立場。在難以得到中方正面回應的情況下,皮克林幾乎哀求李大使,說美國理解中方對決議內容的關切,并不奢求中國支持,只要中國棄權,不阻撓決議通過,就是對美國的最大支持。中國的一句話產生了巨大的威懾效力,使一向趾高氣揚的美國佬坐臥不安。我本人參與了磋商的全過程,此情此景,至今記憶猶新。

后來,形勢發生了變化,綜合考慮并權衡利弊之后,國內決定適時調整對策,指示代表團改投棄權票。中國的投票態度雖然有所調整,但中國的舉動已經引起各國的重視,我們主持正義的聲音已經傳遍了世界。中國的一次威脅使用否決權的舉動就把超級大國美國搞得忐忑不安,幾乎亂了陣腳,可以說,我們的目的已基本達到。在得知中國將不再阻撓安理會通過決議后,美、英、法代表如釋重負,在后續磋商中,他們不得不認真考慮中國和其他理事國的修正意見,決議草案最終以10票贊成、5票棄權的微弱多數得以通過,成為聯合國安全理事會第7481992〕號決議。

另一個有意思的案例是1996年至1997年間安理會審議聯合國駐海地特派團的延期問題。當時,由于海地執意要和臺灣發展關系,中國認為海地的做法嚴重背離了聯合國大會2758號決議的精神,破壞了兩國在聯合國合作的政治基礎。鑒于聯合國駐海地特派團延期問題已變得不那么緊迫,在威脅使用否決權的情況下,中國在聯合國巧做文章,幾經折沖周旋,最后成功迫使海地當局公開承認了錯誤。

 

■中國投否決票的典型案例■

否決權是《聯合國憲章》賦予常任理事國的權利。在聯合國歷史上,除中國之外的其他四個常任理事國使用否決權次數都很多,少則幾十次,多則上百次。否決權不便多用,但也絕對不是不能用。中國是負責任的大國,雖然否決權被認為是綜合國力的重要組成部分,但對行使這個權利歷來慎之又慎,是投否決票最少的常任理事國。

這里講一個筆者目睹的典型案例。

1997年初,由于中美洲的危地馬拉長期與臺灣維持“外交關系”,并每年在聯合國聯署所謂要求臺灣“重返”聯合國的提案,中國果斷地否決了安理會關于向危地馬拉派遣聯合國軍事觀察員的決議草案。

當時,為了監督危地馬拉和平協定的實施,危地馬拉急切希望聯合國軍事觀察員入駐。中國雖然支持危和平進程,但危地馬拉與臺灣的關系以及執意邀請臺灣代表參加和平協定簽字儀式的做法嚴重破壞了中危在聯合國合作的政治基礎,對中國支持其和平進程的努力造成嚴重障礙。中國多次向危及有關國家表明立場,要求危方撤銷對臺灣的邀請、停止支持臺灣“重返”聯合國的活動,但危方對中方敷衍應付,錯誤地認為中國不敢來真的,繼續一意孤行。在多方交涉無果的情況下,中國頂住多方壓力,在那年初舉行的安理會會議上果斷地行使了《聯合國憲章》賦予的權利,一票否決了向危地馬拉派駐聯合國軍事觀察員的決議草案。當中國常駐聯合國代表秦華孫大使高高地舉起右手對決議草案表示反對時,安理會大廳內一片肅靜。一個平時多以溫良恭儉讓形象示人、即使有不同意見也往往選擇棄權的中國,突然間變得高大堅強起來,勇敢地站到了世界的聚光燈下,這是多么讓世人震驚!

在顯示力量的同時,中國外交也有理有利有節,在斗爭中采取了兩手準備,對事態的后續發展留有余地,對問題的解決仍敞開大門,明確表示如果危方確有誠意,能采取行動排除障礙,中國還是愿意重新考慮在這個問題上的立場的。后來的事態發展完全證明了中國當時做法的正確性。

這次否決是1973年至199720余年間中國代表投下的唯一一張反對票。此后的10余年間,在馬其頓、緬甸、津巴布韋、敘利亞等幾個重大國際問題上,中國又陸續單獨或與俄羅斯一起行使了《聯合國憲章》賦予的否決權。它向世人表明:中國是一個認真負責的大國,在涉及維護《聯合國憲章》和捍衛自己核心利益問題上,中國的立場是堅定不移的,中國人說話是算數的,決不會猶豫含糊。盡管中國的這一舉動讓一些人感到驚訝,甚至遭到少數西方國家的非議,但這次光榮的“孤立”讓世界清楚地看到了中國的決心和力量,任何重大國際問題的解決都繞不開中國的同意和參與,中國在聯合國的分量顯得實實在在,影響力也更加大了。

 

■香港回歸在聯合國秘書處引起的反響和震動■

199771日,是香港回歸祖國的大好日子。此前,我把一張迎接香港回歸的大幅彩色海報掛在辦公室與樓道相隔的毛玻璃墻上,非常醒目,路過的人都可以看到。作為聯合國官員,我經常在辦公室會見一些前來拜訪的各國外交官,磋商公務之余,他們一般都會和我拉拉家常,套套近乎。香港回歸前后,他們無一例外地都對那張醒目的海報感興趣,對香港得以順利回歸一事大加贊嘆,認為這是中國外交的勝利,是中國國力日漸強盛的真實反映。有一位來訪的印度參贊的話很有代表性。他對我說,如果不是中國已經發展壯大到令英國人也感到害怕的地步,他很難想象老牌的大英帝國會同意把香港拱手相讓。英國“鐵娘子”是傲慢的,但也是識時務的。中國不是阿根廷,現在的中國與百年前軟弱的清政府已完全不同,英國人無奈但也聰明,很清楚它在力量對比和法理上都不是中國的對手,只能選擇體面地退出。好在中國的鄧小平先生大有君子之風,考慮到“鐵娘子”要保全顏面,鄧先生慷慨地給了她一個臺階下(指“一國兩制”),雖然并非是個皆大歡喜的結局,英國人也該知足了。他認為,香港回歸將作為20世紀最重要的大事記載于史冊。

這張海報也引起了聯合國秘書處許多官員和秘書的興趣。這些來自世界各國的秘書處人員,有我的上司,更多的是我的同事和秘書。在香港回歸前后,他們有的專程登門來訪,有的在路過我辦公室門口時會善意地進來打個招呼,有的希望和我深入探討香港問題的來龍去脈,有的詢問北京將如何對待回歸后的香港,等等。有一共同點是:他們對中國和香港問題都很感興趣,秘書處的同事們多次就香港回歸一事向我表示祝賀。由于知道我是來自中國政府的借調人員,他們好像以為我就能代表中國一樣!

以上所述只是一個特定時期的一件小事,但它從側面反映出聯合國秘書處對中國事務的關心程度確實提高了。過去默默無聞的中國進入了人們的視野,并逐漸成為世界新聞媒體關注的中心,中國在聯合國秘書處成了人們談論的焦點話題,我們這些來自中國的國際公務員當然也更加揚眉吐氣了。

 

■中國參與聯合國維和行動日漸深入■

《聯合國憲章》并沒有明確提及“聯合國維持和平行動”一詞,只是在第六章和第七章中分別賦予安理會以和平方式或強制手段解決國際爭端的權力。根據二戰后聯合國維和事務逐漸增多的新情況,聯合國第二任秘書長哈馬舍爾德創造性地將維和行動解釋為《憲章》的“第六章半”,即介乎和平與強制手段之間的一種干預形式。維和行動是聯合國與時俱進的產物,是在聯合國安理會授權下由聯合國主導的以軍事介入或軍警結合等多種形式開展的維持和平行動,主要用于協助解決地區沖突、監督停火、保護平民、監督選舉、實施人道救援等多方面任務。由于其本身具有“消防救火”的性質,聯合國維和行動自始至終充滿了嚴峻的挑戰和危險。

中國對聯合國的維和行動有一個逐步認識、審慎對待、從有限參與到積極支持的發展過程。中國自1989年開始參加聯合國維和行動以來,迄今已成為聯合國派遣維和部隊較多的國家之一。20多年來,中國已先后參與聯合國24項維和行動。在聯合國目前全球現有的16項維和行動中,中國正在參加的就有9項。中國參與聯合國維和使命的人員曾經或正活躍在納米比亞、科威特、柬埔寨、剛果(金)、東帝汶、科索沃、利比里亞、海地、南蘇丹、中東等國家和地區。

中國的積極參與得到了國際社會的普遍好評,中國參與聯合國維和行動人員的高素質和示范作用更是多次得到聯合國的贊揚,聯合國幾次將維和勛章授予表現突出的中國軍人和維和警察。中國維和人員的貢獻表明中國履行其肩負的國際責任的能力正在不斷提高,中國協調發展中國家關系的作用顯著增強,表明中國是維護世界和平與穩定的積極因素和堅定力量。中國在國際維和使命中發揮著示范性作用,聯合國希望中國在未來的維和行動中能發揮更大的作用。

2015年,在出席聯合國成立70周年系列峰會期間,習近平宣布中國將加入新的聯合國維和能力待命機制,決定率先組建常備成建制維和警隊,并建設8000人規模的維和待命部隊。中國是安理會常任理事國中參加國際維和任務人數最多的國家,中國政府的莊嚴承諾得到了國際社會的廣泛贊許和歡迎。隨著參與聯合國維和行動力度和廣度的加大,中國在國際維和事務中發揮的作用無疑將越來越大。

 

■中國在聯合國秘書長選舉問題上發揮了至關重要的作用■

1981年,已擔任兩屆聯合國秘書長的奧地利人瓦爾德海姆宣布競選連任。但發展中國家普遍認為,聯合國秘書長職務不應一直由歐洲人擔任,并聯合推薦時任坦桑尼亞外交部部長的薩利姆競選聯合國秘書長。

瓦、薩兩位候選人同中國都有良好的關系,但問題是這次已經不僅僅是簡單的兩人之間的競爭。隨著國際形勢和聯合國內外形勢的深刻變化,在聯合國成員中占大多數的發展中國家認為不能繼續容忍超級大國操縱秘書長人選的局面繼續下去。他們期待中國的支持,期待中國在這個問題上主持公道,有所作為。

中國認為,自聯合國成立以來,在擔任過秘書長的四人(挪威的賴伊、瑞典的哈馬舍爾德、緬甸的吳丹、奧地利的瓦爾德海姆)當中,僅有一人來自亞洲,其他三人均來自歐洲,這同聯合國會員國的組成和第三世界國家在聯合國所起的作用相比,極不相稱。據此,中國認為下一任秘書長來自非洲是合情合理的,決定堅決支持第三世界國家這一合理訴求。

為了確定新任秘書長的人選,在長達20天的連續16場馬拉松式的摸底投票(安理會的這種摸底投票是在非正式的閉門磋商中進行的,常任理事國的反對票實際上構成否決,但不同于安理會正式會議上的投票,所以并不計入安理會的否決記錄)中,美國連續16次否決了薩利姆(薩利姆在1971年聯大恢復中國在聯合國合法席位時,同第三世界其他國家代表一道欣喜若狂,情不自禁地在聯合國大會堂跳起舞來,美國對此一直耿耿于懷)。中國也針鋒相對,連續16次否決了瓦爾德海姆。雙方僵持不下,先后迫使瓦爾德海姆和薩利姆退出競選。為了打破僵局,各方進行了大量磋商,最后安理會常任理事國終于達成妥協,同為發展中國家的拉美國家秘魯的常駐聯合國代表德奎利亞爾大使被安理會推薦為新的候選人,并在隨后舉行的聯合國大會上被順利推選為第五任聯合國秘書長。

中國主持公道的堅定立場得到了發展中國家代表和新聞媒體的高度贊揚,他們一致認識到中國才是發展中國家的真正朋友。中國的這次發力也深深沖擊了西方大國在聯合國的霸權和壟斷地位。西方媒體指出,以美國為首的西方大國受到了一次深刻的教育,西方應認真對待正在羽翼豐滿的中國,認為中國的這次“驚人之舉”標志著中國外交已開啟了一個值得各方關注的新階段。

在此后的幾屆聯合國秘書長改選過程中,身為安理會常任理事國的中國都發揮了至關重要的作用。特別值得一提的是在1996年聯合國秘書長換屆問題上,在美國否決第六任秘書長埃及人加利連任的情況下,中國堅定地捍衛非洲國家的權益,堅持繼任的秘書長理應來自非洲,從而打消了西方大國意在從發達國家另謀人選的企圖。經過反復較量,支持非統國家主張的意見占了上風,最終為時任主管聯合國維和行動部的副秘書長加納人科菲·安南問鼎聯合國秘書長一職敞開了大門。

非洲人在這個問題上的勝出,也是中國在多邊外交上的又一次勝利。

 

■中國會費比額增加是綜合國力大幅提升的客觀反映■

近年來,中國在聯合國的會費經歷了幾次大幅增長,目前的會費額度已達歷史新高7.921%,成為繼美、日之后的第三大會費國。

怎么來看待這個現象呢?回顧一下歷史,答案就清楚了。

自恢復在聯合國的合法席位以來,中國的聯合國會費經歷了先漲后跌再漲三個階段。1971年恢復聯合國合法席位時,出于政治方面的考慮,中國還是按照臺灣當局當時4%的額度水平交會費。1974年,在聯合國會費調整中,中國4%的會費比額增加到5.5%的歷史高點,這一額度一直延續到1979年。但是,基于聯合國會費可支付能力原則(一個綜合計算某國經濟總量及人均支付能力的復雜公式),這遠遠超過了中國作為一個人口眾多但發展水平較低的國家應分擔的會費額度。在中國強力要求下,其后20多年里,聯合國會費委員會對中國的會費額度進行了幾次大的調整,至1995年,達到了歷史最低點0.72%。此后,經過十幾年的改革開放,中國經濟發展初見成效,國家經濟實力大增,加之香港回歸,中國的會費比額隨之觸底反彈,進入一個逐步回升的過程,從上世紀末的不足1%上升到2010年的3.189%2014年的5.15%,直到今天的7.921%

會費比額的增加不僅意味著這個國家國際義務的增加,更切切實實地說明這個國家實力雄厚,有能力有資格在聯合國諸多領域扮演更為重要的角色。它是中國國力日益增強在國際制度層面的客觀反映。中國目前已成為世界第二大經濟體,這就決定了中國需要更多地分攤聯合國會費和維和攤款,這是一個國家發展壯大在聯合國財政問題上的顯著體現,是中國國際影響力大幅提升的重要標志,也是中國應盡的國際義務。

 

■中國在聯合國等國際組織機構中任職人員數量和位置的變化與提升■

一個國家在聯合國的地位是由多方面因素決定的,最關鍵的當然是這個國家的實力、對外政策、朋友多寡及其在聯合國重大問題上的介入程度和實際發揮的作用。這些是核心因素,這個重任只能由這個國家的政府及其派出機構來承擔。

另一方面,聯合國秘書處內部普遍認為,一個國家的公民在聯合國秘書處任職的多寡,特別是其職位的高低和重要程度,能直接折射出這個國家對聯合國秘書處的影響力,可以間接用來衡量這個國家在聯合國享有的威望以及在國際事務中的總體分量。這是個不成文的但被普遍接受的“潛標準”。

在聯合國人事領域,由于歷史、文化、教育等多方面原因,中國在聯合國秘書處任職的人員數量和職務一直明顯低于西方大國,甚至還不如一些傳統人才輸出國。在秘書處任職的中國人總數不算少,但多數在語言、技術、服務等邊際化部門,而在聯合國實質性部門工作的中國人比重很小,擔任高級職務者更是鳳毛麟角。

近幾十年來,隨著中國國力的不斷提升,中國人在聯合國秘書處的任職狀況已有了明顯的改善。潘基文擔任聯合國秘書長以后,聯合國總部的中國籍副秘書長已從原來的技術合作和大會事務部調任實質性部門經社部。在其他多邊國際機構的高層,中國面孔也越來越多,較為人熟知者有世界衛生組織(WHO)的總干事陳馮富珍、國際電訊聯盟(ITU)秘書長趙厚麟、聯合國開發計劃署(UNDP)助理署長兼亞太局局長徐浩良、聯合國工發組織(UNIDO)總干事李勇等。當然,由于諸多因素的制約,中國人在國際機構任職的人數和職務與中國目前的國際地位還有差距。我們應繼續努力創造條件,讓更多的中國公民進入聯合國等多邊機構工作,并爭取拿到更多的高級別位子。這與中國的總體外交目標是一致的,對提升中國在以聯合國為中心的多邊外交領域的影響力也是有益的。隨著中國實力的不斷增強,會費比額的大幅提升,中國公民在聯合國等國際機構任職的前景一定會越來越光明。

 

■與聯合國合建共贏的新伙伴關系■

中國國家主席習近平在聯大《攜手構建合作共贏新伙伴,同心打造人類命運共同體》的演講中指出,中國在聯合國中的一票,永遠屬于發展中國家。習主席同時宣布,為了支持聯合國工作,促進多邊合作事業,為世界和平與發展做出新的貢獻,中國將設立為期10年、總額為10億美元的中國與聯合國和平發展基金。中國與聯合國全方位的合作將使我們的世界變得越來越美好。聯合國與中國密不可分。中國對多邊外交事務的積極參與無疑將使聯合國和整個國際社會受益;在這個過程中,中國自身的價值和地位得到了提升,中國對國際事務的綜合影響力也得以持續擴大。這種合作共贏的新型關系一定會不斷發展并取得更大的成績。■

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